Llevamos más de 30 años sin cumplir el mandato de sancionar una ley de coparticipación según lo dispuesto en el artículo 75, inc. 2º de nuestra Constitución nacional reformada en 1994. Esta anomalía posibilita una excesiva concentración de dinero y poder en manos del gobierno nacional de turno. Tal circunstancia afecta el normal funcionamiento de la forma de gobierno representativa, republicana y federal adoptada por la carta magna en su artículo 1º.
La coparticipación federal de impuestos reconoce sus orígenes en 1934 y fue evolucionando con el paso de los años hasta entrar en una crisis irreversible en 1984. En ese año caducó la ley que regulaba la materia y solo en 1988 se pudo sancionar un nuevo régimen transitorio, lleno de inequidades y con un amplio margen de discrecionalidad en los criterios para el reparto que todavía siguen vigentes.
A partir de la década del 90, la masa coparticipable a repartir entre la Nación y las provincias se fue reduciendo sistemáticamente mediante detracciones inconstitucionales por parte del Poder Ejecutivo de turno. Baste como ejemplo de estas apropiaciones indebidas la declaración de inconstitucionalidad dictada por la Corte Suprema a fines de 2015 respecto del contenido del artículo 76 de la ley 26.078, sancionada en 2005. Esta norma había sido cuestionada judicialmente por las provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba.
La reforma constitucional de 1994 incorporó el régimen de la coparticipación en el ya citado artículo 75, inc. 2º. Concretamente, dispuso la necesidad de sancionar una nueva ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, a los fines de instituir regímenes de coparticipación de las contribuciones. Acertadamente, el constituyente estableció pautas objetivas de reparto que debían respetarse a la hora de sancionar la nueva ley de coparticipación.
En tal sentido, dispuso lo siguiente: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires se efectuará en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
Como ya se adelantó, la no sanción de esta nueva ley posibilitó que el gobierno nacional no tuviese la obligación de respetar pautas de reparto objetivas y equitativas. En consecuencia, pudo continuar manejando discrecionalmente los fondos recaudados mediante el pago de los impuestos.
Los resultados están a la vista. Muchas veces las leyes o los nombramientos de jueces suelen obtenerse mediante “negociaciones” con los gobernadores de provincia. La construcción de un puente, por ejemplo, bien puede valer un voto en el Senado de la Nación, ya sea para sancionar una ley o aprobar un pliego para el nombramiento de un juez.
Algo similar acontece con la mala costumbre, cada vez más difundida, denominada “transfuguismo”. Se trata de legisladores que fueron elegidos mediante el voto popular debido a integrar la boleta de un partido político y luego se pasan –no por casualidad– al bloque del oficialismo de turno.
Sabido es que el poder atrae y suele generar una peligrosa adicción. Como bien lo señalaba Karl Lowenstein, resulta “evidente, y numerosas son las pruebas de ello, que allí donde el poder político no está restringido y limitado, el poder se excede… El poder encierra en sí mismo la semilla de su propia degeneración. Esto quiere decir que, cuando no está limitado, el poder se transforma en tiranía y en arbitrario despotismo”.
Al menos en teoría, existe consenso en cuanto a que el sufragio universal, la república y el federalismo son formas de gobierno necesarias para controlar y poner límite al ejercicio del poder. Pese a que la reforma constitucional de 1994 fue motivada en sus orígenes con la única y desafortunada finalidad de posibilitarle un segundo mandato como presidente a Carlos Menem, la oposición de ese entonces, liderada por Raúl Alfonsín, logró introducir objetivos más loables, como lo fueron intentar atenuar el hiperpresidencialismo existente en esos tiempos y fortalecer el federalismo.
Lamentablemente, transcurridos más de 30 años de sancionada la reforma de 1994, no se ha logrado implementar un adecuado equilibrio entre los tres poderes del Estado nacional (república), ni fortalecer la autonomía económico-funcional de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (federalismo). Como prueba de ello, vale destacar tan solo dos ejemplos que se vinculan entre sí.
El artículo 99, inc. 3º de la C.N. establece que “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”. Asimismo, agrega que solamente podrá emitir decretos de necesidad y urgencia “cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes…”. El fracaso está a la vista: desde la entrada en vigor de la reforma hasta el presente se emitieron aproximadamente 950 decretos de necesidad y urgencia.
La disposición transitoria sexta incluida en la reforma constitucional de 1994 dispuso que “un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal serán establecidos antes de la finalización del año 1996…”. Llevamos 29 años de mora en su cumplimiento. Obviamente, la discrecionalidad y la arbitrariedad en el reparto de los fondos públicos continuaron siendo la regla y los criterios objetivos brillan por su ausencia.
Esta injustificada demora daña al sistema federal y necesariamente afecta el buen funcionamiento del Congreso. La ausencia de criterios objetivos y equitativos de reparto de los fondos debilita la independencia de los integrantes del Congreso y más específicamente de los senadores, desvirtuando su rol de control de legalidad en defensa de los legítimos intereses de sus provincias.
Obviamente, muchas veces algunos de ellos hacen uso y abuso de esta situación a la hora de sancionar una ley, tratar un decreto de necesidad y urgencia o prestar acuerdo para el nombramiento de jueces. Asimismo, pierden eficacia el Poder Judicial, la Auditoría General de la Nación, las comisiones del Congreso y demás organismos de control.
Nadie controla efectivamente el funcionamiento de los servicios de inteligencia, el manejo de los fondos reservados ni cuáles son los criterios para otorgar pautas publicitarias, ya sea en forma directa o indirecta por parte del Estado nacional. La opacidad en el manejo de los fondos públicos es la regla. La transparencia es la excepción y los corruptos, obviamente, están de fiesta.
Sería imposible tanta corrupción con un Poder Judicial y órganos de control independientes y eficaces que puedan poner límites y frenos cuando los gobernantes están en ejercicio del poder y no cuando ya se hayan retirado. Justo es resaltar que algunos gobernadores reclaman federalismo y división de poderes a la Nación, pero en sus provincias se manejan como señores feudales, sin alternancia en el poder ni respeto de la autonomía de sus intendentes municipales y la independencia de los jueces en sus territorios.
La Argentina necesita generar confianza para que vengan inversiones; para ello, debe mejorar la calidad institucional, que se viene deteriorando desde hace muchos años. La reciente sanción de la ley de presupuesto es un paso importante y debe valorarse, pero todavía hay mucho por hacer.
Se habla a menudo acerca de la necesidad de contar con “reglas claras de juego” para generar confianza. Parece obvio, pero una vez más hay que recordarlo: la regla máxima de juego por excelencia es nada más y nada menos que respetar nuestra Constitución nacional y todas las normas que se dicten conforme a sus disposiciones.
No hay atajos ni deben permitirse los eufemismos. O cumplimos en un todo con la carta magna y nos comprometemos a construir una forma de gobierno auténticamente representativa, republicana y federal o nuestro país no logrará alcanzar el punto de inflexión que tanto anhelamos para terminar con tantas décadas de decadencia.
No solo tenemos el derecho, sino también el deber de peticionarlo a nuestros representantes. Como dice el refrán: “No se queje si no se queja”. Estamos viviendo una oportunidad histórica. Una nueva Argentina es posible y vale la pena hacer el esfuerzo. Por nosotros, por nuestros hijos y por todos aquellos que quieran habitar este suelo argentino.